전라북도 전주시와 완주군의 행정구역 통합에 대한 전주시의회 의견제시의 건 심사보고서

1. 심사경과

가. 제출일자 및 제출자 : 2013년 6월 7일            전 주 시 장

나. 회  부    일  자 : 2013년 6월 11일

다. 상  정    일  자 : 제301회 전주시의회 임시회

제1차 행정위원회(2013년 6월 18일)

2. 제안 사유

○ 1992년 9월 제88회 전주시의회 임시회를 통해 처음 거론된 이후
그간 수차례의 조사결과에서 일관되게 나타난 전주․완주 통합에 대한 전주시민의 열망을 적극 수용하고,

○「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」 제24조제4·5항 및 2013. 5. 30일자 안전행정부의 전주․완주 통합권고에 따라 주민의 대의기관인 전주시의회의 통합에 관한 의견을 듣고자 함

※ 안전행정부장관 공문 : 자치제도과-850(2013.05.30.)호
□ 전주시장 : 전주시의회 의견청취(6월말까지)
□ 완주군수 : 완주군 관할지역내 주민대상 주민투표 실시

3. 주요 내용

○ 전라북도 전주시와 완주군의 행정구역 통합에 대한 전주시의회의  의견 청취

4. 관계 법령

○「지방자치법」제4조(지방자치단체의 명칭과 구역) 제2항

제4조(지방자치단체의 명칭과 구역) ② 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때 또는 그 명칭이나 구역을 변경할 때에는 관계 지방자치단체의 의회(이하 "지방의회"라 한다)의 의견을 들어야 한다. 다만, 「주민투표법」 제8조에 따라 주민투표를 한 경우에는 그러하지 아니하다.

○「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」제24조(시․군․구 통합절차) 제4·5항

제24조(시ㆍ군ㆍ구의 통합절차)  ④안전행정부장관은 제3항에 따른 시ㆍ군ㆍ구 통합방안에 따라 지방자치단체간 통합을 해당 지방자치단체의 장에게 권고할 수 있다.

⑤안전행정부장관은 제4항에 따른 지방자치단체 간 통합 권고안에 관하여 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다. 다만, 「주민투표법」제8조에 따라 안전행정부장관이 필요하다고 인정하여 관계 지방자치단체의 장에게 주민투표를 요구하여 실시한 경우에는 그러하지 아니하다.

5. 연혁 및 기본현황

[현  황  도]                       [연      혁]

구 분	전주시	완주군
삼국시대(백제)	완 산
658년 (신라)	완 산 주
757년 (신라)	전 주
1403년 (조선)	전 주 부
1894년 (조선)	전 주 군
1914. 4월	전 주 면
1931. 4월	전 주 읍
1935.10. 1	전주부	완주군
1949. 8.15	전주시	완주군

□ 전주·완주 통합시 규모

【2013. 4월 기준】

구분	통 합 시	전 주 시	완 주 군
인 구	▪735,807(281,788세대)	▪649,615명(245,915세대)	▪86,192명(35,873세대)
면 적	▪1,027.20㎢	▪206.22㎢	▪820.98㎢
행정구역	▪2읍 11면 33동	▪33동 1,205통 6,371반	▪2읍 11면 (법정리 106, 행정리 491)
행정기구	▪4개 구 (통합후 결정)	▪2구, 4국, 3담당관, 52과, 2직속기관, 7사업소,33동 (공무원 수 1,890명)	▪1실 12과, 2직속기관 2사업소 13읍면 (공무원 수 717명)
재정규모	▪16,458억원 - 일반 14,260 특별 2,198	▪11,453억원 - 일반 9,522 특별 1,931	▪5,005억원 - 일반 4,738 특별 267

○ 통합시 인구 : 736천명 (인구순위, 전체 14위,  74개 일반시 중 8위)

※ 부천시(6위) 87만명, 통합 청주시(7위) 83만명, 안산시(8위) 71만명

○ 통합시 면적 : 1,027.20㎢(특·광역시 포함 전체 8위, 74개 일반시 중 6위)

6. 그간 추진경과

□ 2009년까지

○ 1992.  9월 : 제88회 임시회에서 최초거론(직할시 승격 건의안 채택)

○ 1997. 11월 : 제137회 임시회에서 통합필요성 제기

○ 2004.  9월 : 제216회 임시회에서 통합필요성 제기

○ 2009. 7.10 : 송하진 시장 전주․완주 통합논의 4자회담 제의

- 시내버스 요금 단일화 추진(2009.10월)

- 체육시설, 화장장 및 봉안시설 전주완주 공동이용 조례 개정(2009.10월)

○ 2009.11.12 : 전주․완주 통합무산에 따른 전주시 입장 발표

- 여론조사 결과 : 전주 84.2%찬성, 완주 64.2% 반대

- 통합은 무산되었지만 상생사업 추진 등 통합 노력 계속, 4자회담도 유효

□ 2012년까지

○ 2011.09.07 : 시․군․구 통합기준 확정 발표(지방행정체제개편추진위)

○ 2012.04.30 : 통합 공동건의 합의 및 건의서 제출(전북도․전주시․완주군)

○ 2012.06.12 : 전북도․전주시․완주군 상생발전사업 실천 협약

○ 2012.06.13 : 지방행정체제 개편 기본계획 발표(지방행정체제개편추진위)

- 전주․완주 통합대상 선정 (전체 16개 지역, 36개 시·군·구)

여론조사 결과 찬성률(6.13일 발표) : 전주 89.4%,  완주 52.2%

○ 2012.07.18 : 전주․완주 상생협력추진 특별위원회 구성(전주시의회)

○ 2012.10.09 : 완주․전주 상생 협력 이행촉구 결의안 채택(전주시의회)

○ 2012.10.20 : 농산물 직거래 장터 개설(舊 효자4동사무소)

○ 2012.10.30 : 전주시 농업발전기금 설치 및 운용․관리 조례제정(전주시)

○ 2012.11.06 : 온고을 로컬푸드 공공학교급식지원센터 공동설치 운영 협약

○ 2012.12.14 : 상관, 삼천 상수원 보호구역 해제(전주시)

○ 2012.12.27 : 농어업농어촌의 안정적 투자재원확보를 위한 조례제정(전주시)

□ 현재까지

○ 2013.02.26 : 완주군의회 통합반대 특위(7명) 구성

○ 2013.02.27 : 완주·전주 상생통합추진협의회(범시민 기구) 발족

○ 2013.03.06 : 도지사·시장·군수, 통합 신뢰구축 위한 기자회견

○ 2013.03.15 : 전주시 개별발주 5개 용역사업 주민설명회

○ 2013.05.01 : 완주전주 버스요금 전면 단일화 (1,100원)

○ 2013.05.03 : 통합시청사 건립예산 완주군 교부(130억원)

○ 2013.05.15 : 시장, 군수, 시의장, 군의장 4자 공동 기자회견

- 완주·전주 상생통합방안 합의사항 이행 조례 제정 등 합의

- 양 지역 주민 중심의 대등하고 자율적인 통합 추진 재천명

○ 2013.05.22 : 상생통합방안 이행 약속 조례 제정(5월 임시회)

○ 2013.05.30 : 안전행정부, 완주·전주 통합 권고

7. 통합의 필요성

□ 강제로 분리된『둘』이『하나』로 돌아가는 일

○ 역사적으로 한 뿌리 였다가 1935년 일제 강점기에 분리되었던 역사적 아픔을 딛고 78년 만에 공동체로써의 정체성과 정통성을 되찾는 일

○ 생활권과 행정구역의 불일치로 겪는 주민불편 해소

- 교통, 경제, 문화 등 하나의 생활권이면서도 둘로 지내온 불편 해소

- 혁신도시 이분화 등 주민의 행정서비스 이용 불편 해소

- 완주군이 전주시의 약 3/4를 둘러싸고 있는 형태임

○ 완주․전주 통합(統合), 진정한 의미는 통일(統一)

- "통일"은 원래 하나였다가 분리된 것을 다시 하나로 만드는 일

□ 통합의 기본은『상생』

○ 경쟁관계가 아닌 상호보완으로 상생하며 공동 번영

- 전주 소비시장과 완주 생산시장을 친환경 로컬푸드 운동으로 통합 ⇨ 농가소득 증대

- 첨단산업과 농업, 전통문화와 자연환경을 연계한 시너지효과 극대화

○ 양 지역 성장한계를 극복하고 경제발전과 삶의 질을 동시에 추구

- R&D와 첨단소재산업의 통합, 슬로시티 사업 등 지속가능한 지역 성장모델 구축

- 양 도시의 문화력, 창조성, 상상력이 한데 어우러진 사람이 행복한 도시 건설

○ "유리한 조건 선택 기본원칙" 으로 통합 이익 극대화

- 양 자치단체에서 시행하고 있는 사업 중, 서로가 유리한 쪽을 찾아서 시민과 군민들이 혜택을 보는 정책을 시행

□ 전북의 역동적 변화와 100만 광역도시 성장 발판 마련

○ 낙후 전북을 벗어나 역동적이고 활기찬 지역으로 도약할 수 있는 절호의 기회

- 새만금 배후도시 + 전주권 혁신도시  ⇨ 전국 대표도시로 명성 회복

- 2012년 새만금특별법 개정으로 빠르게 진전, 신항만, 동서횡단도로 등 기반시설 사업 착수

○ 100만 광역도시로 도약하는 성장발판 마련 : 광주, 대전과 어깨를 나란히

- 정부 재정지원이 1/16에서 ⇨ 2/17로 증가하여 전북발전의 기폭제가 됨

- 공공시설 이전 및 정부지원 확대, 기업과 일자리 증가 ⇨ 10년후 10대도시로 성장

※ 통합의 효과

○ 백년대계를 바라보는 종합적인 발전계획 수립가능(도시계획)

○ 광역행정의 효율적인 수행과 균형 있는 지역개발의 촉진

○ 비용의 절감과 규모의 경제화 실현으로 공공서비스의 향상

○ 광역도시 기반을 토대로 전북의 독자적인 광역경제권 구축

○ 새만금 개발을 위한 배후도시로서 세계적인 명품도시로 성장

○ 낙후되고 침체된 전북지역의 발전을 주도해 나가는 성장 거점

8. 통합 특례 (지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법)

□ 지역주민 특례

○ 행․재정상 이익이 상실되거나, 새로운 부담 추가 금지 (특별법 §30)

○ 면허세․지방교육세는 기존세율 적용 (지방자치법 제7조, 지방세법 §34조2항)

□ 지역개발 특례

○ 지구․지역 우선 지정 (특별법 §33조②)

- 국가는 관계법률에 따른 개발촉진지구 등 지구․지역 지정시 종전의 지정요건을 감안, 우선 지정 가능

○ 국가․시도지사는 각종 시책사업 다음과 같은 시책사업 추진시 우선 지원(특별법 §23조③, 시행령 §14조)

* 농어촌 생활환경개선 및 경쟁력 제고사업, 지역특화 및 전략산업 육성, 교육여건 개선사업, 문화․체육시설 조성사업, 환경기초시설 설치 및 확충사업, 사회복지시설 설치 및 확충 사업, 사회간접자본 확충 사업, 기타 통합 지방자치단체에 필요한 시책사업

□ 재정적 특례

○ 재정 지원 (특별법 §32조①②, §33①)

- 국가는 통합에 직접 사용된 비용을 예산의 범위내에서 지원 가능

- 국가는 통합에 따른 절감 운영경비 등(국가 부담)의 일부를 지원 가능

- 국가․시도지사는 보조금 지급 및 재정투융자 심사시 우대

○ 교부세 지원 (특별법 §34~35조, 지방교부세법 §12-시행령 §13-시행규칙 §5-별표8)

- 보통교부세의 재정부족액이 통합 이전보다 적을 경우 차액을 4년간 보정

- 폐지되는 직전 년도의 보통교부세 총액의 6/100을 10년간 추가로 지원

- 시군이 통합되는 경우, 통합되는 시군당 특별교부세 50억원 지원

○ 예산 편성 (특별법 §32③, §36, 시행령 §16조)

- 통합후 최초예산은 종전 지자체 예산을 합한 금액

- 통합 지자체, 4년 범위내 지방자치단체 조례에 따라 세출예산 비율 유지

□ 행정적 특례

○ 행정구․읍면동 설치 (특별법 §23②)

- 폐지 지자체 구역에 관계법령이 정하는 바에 따라 자치구가 아닌 구와 출장소 설치 가능

○ 공무원의 공정한 처우보장 (특별법 §31)

- 통합에 따른 초과정원을 정원외로 인정하되, 조속한 해소를 노력

- 폐지되는 지방자치단체 소속 공무원에 대한 인사상 동등한 처우

○ 기구․정원 (지방자치단체기구정원규정 §32, 별표3, 별표4)

- 시군통합시와 인구 100만이상 통합시는 설치기준을 초과하여 한시기구 설치 가능    * 8년이내에서 조례로 규정(단, 100만이상 통합시는 10년)

- 인구 10만미만의 시군 통합시는 2개이내에서 실국 설치 가능

- 인구 100만명이상 통합시는 실국장 2명과 의회사무국장을 3.4급 임명 가능

* 100만 이상 통합시가 실국장을 4급으로 임명할 경우, 행정구청장 3.4급 임명 가능

□ 지방의회 특례

○ 차기의회 구성까지 부의장은 폐지 지자체별 각 1명 선출(특별법 §37)

○ 지역선거구 획정시 폐지 지자체의 인구 등가성 반영(특별법 §38)

□ 기타 특례

○ 여객자동차 운임 및 등록기준 등(특별법 §39)

- 운임에 대한 기준․요율은 폐지 지자체 기준에 따름(1년이내 조정)

- 시계외 할증요금 폐지, 면허 또는 등록기준은 과거기준 인정

□ 추가 특례 (위원회 발굴 ⇨ 정부 이송, 시행령 및 관련 규정 개정예정)

○ 통합 자치단체의 지방의회에는 부의장 1명 추가 선출(8년간 한시적 인정)

○ 도농 복합형태의 시 이외의 인구100만 미만 통합 자치단체에 대해서도 통합 후 8년간 한시기구 설치 인정

○ 통합 후 2개 이상의 실·국이 축소되는 경우에 한하여 현행 실·국 설치기준에 1개의 실·국을 추가 인정

9. 완주군민 생활편익 증대를 위한 전주시 노력

○ 전주권 광역쓰레기매립장 이용(’97. 4월~ )

- 완주·전주 공동으로 매립장 이용, 연평균 830톤(전체의 5%) 처리

○ 전주권 소각자원센터 설치운영 이용(’06. 12월~ )

- 완주·전주 공동으로 소각장 이용, 연평균 4,700톤(전체의 8%) 처리

※ 전주 삼천동일원 종합리싸이클링타운 조성(’08년～’15년)

○ 전주시 장사 등에 관한 조례(’09. 10월 ~ )

- 완주군 연평균 1억3천만원(전체의 10%) 혜택

- 화장장 수수료 : 30만원→5만원 ∥ 봉안시설․자연장 공동이용(타시군 불가)

○ 시내버스 요금 전면 단일화(1,100원)

- ’09. 10월부터 7개읍면 시행,  ‘13. 5. 1일 13개 읍면으로 확대

○ 전주시 체육시설관리 운영조례(’09. 10월부터~ ) : 연평균 500만원 혜택

- 월드컵골프장 완주군민도 3,000원 할인(29,000원→26,000원)

○ 전주시 노인복지관 설치 및 운영조례(’11. 11월부터) : 완주군민 공동이용

○ 전주시립도서관 운영조례(’12. 10월부터~ ) : 완주군민 공동이용

○ 전주시 농업발전기금 설치 및 운용·관리 조례(‘12.10.30)

- 농업의 경쟁력 확보를 위하여 도·시·군이 1,000억원을 조성(‘13~‘14)

○ 전주시 농어업·농어촌의 안정적인 투자재원 확보를 위한 조례(‘12.12.27)

- 통합이후 매년 농어업·농어촌 투자재원에 대하여 전주시·완주군 통합이전 농어업·농어촌 투자재원 이상으로 확보하는 조례

○ 완주·전주 상생발전을 위한 민간활동 지원 조례(‘12.12.27)

○ 전주시 사회단체 보조금 수혜대상자 완주군민까지 확대(‘13.2월~)

○ 경기전 관람료 전주시민과 완주군민 동일하게 50% 할인(500원)

○ 안전한 먹는물 음용을 위한 무료 수질검사 완주군민 확대 적용(‘13.2월~)

○ 노후주택 시설점검 및 개선을 위한 해피하우스 사업 완주군 확대(‘13.3월~)

○ 완주·전주 상생통합방안 합의 및 이행조례(‘13.5.22)

10. 안전행정부 통합권고 이후 절차

		통합 권고				안행부장관 → 지방자치단체장 : 5.30
	의회 의견청취 (6월 임시회) □의장단 간담회 □상임위 간담회 □본회의 안건 상정 □본회의 의결		(또는)	주민투표 ’ (6월 하순) 유권자 1/3이상 투표참여, 과반이상 찬성할 경우 통합			□주민투표 요구사실 공표 : 권고받은 즉시 □주민투표안 공고(주민투표 발의, 주민투표 운동기간) : 공표 후 7일 이내 □사전투표:투표일전5~4일 □주민투표
		통합공동추진위원회 구성‧운영 (단체장․의회 추천/시군 동수)				□통합 관련 제반 사무 등 심의 □통합시 기구, 정원 등 조정 □행정구 설치관련 용역 추진 □자치법규 정비 □상생사업 이행상황 점검 등
		통합 자치단체 설치법 제정				국회(의원발의) 또는 안행부장관 - ’13. 12월 까지 (예정)
		통합 지방자치단체 출범				’14. 7. 1일

11. 검토의견

❍ 본 의견제시의 건은 1992년 처음 논의되어 지금까지 추진되고        있는 전주시와 완주군의 행정구역 통합과 관련하여 안전행정부는       공문을 통해(2013. 5. 30) 전주시는 6월말까지 전주시의회 의견청취로       완주군은 관할지역내 주민대상 주민투표실시로 행정구역 통합을 결정       하도록 권고하였고 이에 따라 전주시의회의 의결을 거치고자 하는       것으로

❍ 전주시와 완주군은 생활권이 같고 완주군이 전주시의 약 3/4을 둘러싸고 있는 형태로 통합이 이뤄질 경우 전주 소비시장과 완주생산시장의 결합, 첨단산업과 농업, 전통문화와 자연환경을 연계한 시너지효과 극대화, 양 지역 성장한계를 극복하고 경제발전과 삶의 질을 동시에 추구할 수 있으며 100만 광역도시로 도약하는 발판을 마련하여 새만금 개발을 위한 배후도시로 성장할 수 있을 것으로 기대됨.

❍ 또한, 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」에 의한 통합되는 시군당 특별교부세 50억원 지원, 통합에 직접 사용된 비용 지원, 통합후 최초예산은 종전 지자체 예산을 합한 금액 유지, 폐지 지자체 구역에 관계법령이 정하는 바에 따라 자치구가 아닌 구와 출장소 설치 가능, 시군통합시와 인구 100만이상 통합시는 설치기준을 초과하여 한시기구 설치 가능 등의 여러 가지 특례가 인정되는 등 긍정적인 효과가 있음.

❍ 다만, 마산, 창원, 진해 통합시의 사례를 보더라도 통합시청사와 통합시명칭의 갈등, 외곽지역으로 전락 및 농촌지역 소외 문제 등으로 통합에 따른 주민만족도가 떨어지고 재분리 요구가 있는 등 통합 후 갈등과 문제점들이 부각되는 것을 볼 때 우리시도 통합 후에 발생될 수 있는 문제점들을 면밀히 검토하고 최근 제정된 완주·전주상생통합방안 합의사항 이행을 위한 기본조례의 성실한 이행이 뒤따라야 한다고 판단되며 본 자료를 참고하시어 심도 있는 논의를 하여 주시기 바람.

❍ 참고로 지난 5월 31일부터 6월 1일까지 전북대학교 지방자치연구소에서 전주시민 19세이상 1,000명을 대상으로 완주·전주 통합 전주시민 여론조사결과 전주시민의 92%가 통합에 찬성하고 있으며 시의회의 의견청취대신 주민투표를 시행할 경우 20억원의 예산이 소요되어 주민투표에 따른 행정력 낭비 등이 우려됨.

12. 질의답변 요지 : 생 략

13. 위원회 의견 : 없 음

14. 토 론 요 지 : 없 음

15. 심 사 결 과  : 찬성의견 채택