제385회 전주시의회 임시회

제1차 복지환경위원회 회의

【의사일정 제21항 】

전주시 천만그루 정원도시 조성 및 진흥에 관한 조례 일부개정조례안 검토보고서

복 지 환 경 위원회

전문위원  임 현 완

전주시 천만그루 정원도시 조성 및 진흥에 관한 조례 일부개정조례안 검토보고서

1. 개정이유

가. 「수목원ㆍ정원의 조성 및 진흥에 관한 법률」의 제정 및 개정 이유를 보면 도시재생과 공동체 회복, 정신적ㆍ육체적 치유를 위한 사회적 처방요법을 위한 공간으로 정원을 적극적으로 활용하고 있음

나. 이에 우리 지역의 정원 가꾸기 활동 참여 활성화와 생활권을 중심으로 한 정원 확충을 위해 “전주정원”을 정의하고, 이를 지원할 수 있는 정책을 마련하고자 함

2. 주요내용

가. “전주정원”정의 신설(안 제2조제6호)

(1) 개인‧법인‧단체 및 공공기관(「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관을 말한다)이 조성·운영하는 정원(「수목원ㆍ정원의 조성 및 진흥에 관한 법률」제4조제2항의 각 호의 정원은 제외한다) 중 전주시에 등록되어 정원문화를 확산할 수 있도록 일반에게 개방하는 정원으로 규정

나. “전주정원”등록 등에 관한 사항 신설(안 제10조)

(1) 전주정원으로 등록한 자를 대상으로 예산을 지원할 수 있는 규정을 마련하고, 등록 등에 관한 세부적인 사항은 시행규칙에 위임함

4. 검토의견

가. 이 건(件) 일부개정조례안은 상위법령의 취지에 맞게 정원 가꾸기를 활성화하고, 생활권 정원을 확충하기 위해 전주정원에 대한 정의를 하여 사업 추진 비용을 지원할 수 있는 근거를 마련하고자 하는 것으로서,

나. 그 주요내용은 안 제2조 제6호를 신설하여 전주정원”이란 개인‧법인‧단체‧공공기관(「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관을 말한다)이 조성·운영하는 정원(법 제4조제2항 각 호의 정원은 제외한다) 중 전주시에 등록되어 정원문화를 확산할 수 있도록 일반에게 개방하는 정원을 말한다. 로 규정하였고, 안 제10조에 시장은 우수한 정원을 발굴 등록하고 시민에게 개방하여 정원문화 확산에 노력하도록 하고 있고, 전주정원의 등록에 관한 사항은 시장이 따로 정하도록 하고 있습니다. 또한 전주정원으로 등록된 자에게 전주정원의 유지관리에 필요한 재료비 등과 전주정원 현판 제작 및 보급, 전문가 컨설팅 지원, 도시숲 관리인 지원에 소요되는 비용의 일부 또는 전부 지원할 수 있도록 규정하고 있습니다.

제4조(공공기관) ①기획재정부장관은 국가ㆍ지방자치단체가 아닌 법인ㆍ단체 또는 기관(이하 “기관”이라 한다)으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 공공기관으로 지정할 수 있다.

1. 다른 법률에 따라 직접 설립되고 정부가 출연한 기관

2. 정부지원액(법령에 따라 직접 정부의 업무를 위탁받거나 독점적 사업권을 부여받은 기관의 경우에는 그 위탁업무나 독점적 사업으로 인한 수입액을 포함한다. 이하 같다)이 총수입액의 2분의 1을 초과하는 기관

3. 정부가 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있거나 100분의 30 이상의 지분을 가지고 임원 임명권한 행사 등을 통하여 해당 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관

4. 정부와 제1호부터 제3호까지의 어느 하나에 해당하는 기관이 합하여 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있거나 100분의 30 이상의 지분을 가지고 임원 임명권한 행사 등을 통하여 해당 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관

5. 제1호부터 제4호까지의 어느 하나에 해당하는 기관이 단독으로 또는 두개 이상의 기관이 합하여 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있거나 100분의 30 이상의 지분을 가지고 임원 임명권한 행사 등을 통하여 해당 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관

6. 제1호부터 제4호까지의 어느 하나에 해당하는 기관이 설립하고, 정부 또는 설립 기관이 출연한 기관

② 제1항에도 불구하고 기획재정부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 공공기관으로 지정할 수 없다.

1. 구성원 상호 간의 상호부조ㆍ복리증진ㆍ권익향상 또는 영업질서 유지 등을 목적으로 설립된 기관

2. 지방자치단체가 설립하고, 그 운영에 관여하는 기관

3. 「방송법」에 따른 한국방송공사와 「한국교육방송공사법」에 따른 한국교육방송공사

③ 제1항제2호의 규정에 따른 정부지원액과 총수입액의 산정 기준ㆍ방법 및 같은 항 제3호부터 제5호까지의 규정에 따른 사실상 지배력 확보의 기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제4조(수목원 및 정원의 구분)② 정원은 조성ㆍ운영 주체, 기능 및 주제에 따라 다음 각 호와 같이 구분한다.

1. 국가정원: 국가가 조성ㆍ운영하는 정원

2. 지방정원: 지방자치단체가 조성ㆍ운영하는 정원

3. 민간정원: 법인ㆍ단체 또는 개인이 조성ㆍ운영하는 정원

4. 공동체정원: 국가 또는 지방자치단체와 법인, 마을ㆍ공동주택 또는 일정지역 주민들이 결성한 단체 등(이하 “공동체”라 한다)이 공동으로 조성ㆍ운영하는 정원

5. 생활정원: 국가, 지방자치단체 또는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관으로서 대통령령으로 정하는 기관이 조성ㆍ운영하는 정원으로서 휴식 또는 재배ㆍ가꾸기 장소로 활용할 수 있도록 유휴공간에 조성하는 개방형 정원

6. 주제정원

가. 교육정원: 학생들의 교육 및 놀이를 목적으로 조성하는 정원

나. 치유정원: 정원치유를 목적으로 조성하는 정원

다. 실습정원: 정원 설계, 조성 및 관리 등을 통하여 전문인력 양성을 목적으로 조성하는 정원

라. 모델정원: 정원산업 진흥을 위하여 새롭게 도입되는 정원 관련 기술을 활용하여 조성하는 정원

마. 그 밖에 지방자치단체의 조례로 정하는 정원

다. 수목원ㆍ정원의 조성 및 진흥에 관한 법률 제2조 제1의2호에서 정원에 대한 정의를 「식물, 토석, 시설물(조형물을 포함한다) 등을 전시ㆍ배치하거나 재배ㆍ가꾸기 등을 통하여 지속적인 관리가 이루어지는 공간(시설과 그 토지를 포함한다)을 말한다. 다만, 「문화재보호법」에 따른 문화재, 「자연공원법」에 따른 자연공원, 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에 따른 도시공원 등 대통령령으로 정하는 공간은 제외한다.」로 규정하고 있으며, 같은법 제4조에서는 수목원 및 정원에 대하여 구분을 하고 있습니다.

제4조(수목원 및 정원의 구분) ① 수목원은 그 조성 및 운영 주체에 따라 다음 각 호와 같이 구분한다.

1. 국립수목원: 산림청장이 조성ㆍ운영하는 수목원

2. 공립수목원: 지방자치단체가 조성ㆍ운영하는 수목원

3. 사립수목원: 법인ㆍ단체 또는 개인이 조성ㆍ운영하는 수목원

4. 학교수목원: 「초ㆍ중등교육법」 및 「고등교육법」에 따른 학교 또는 다른 법률에 따라 설립된 교육기관이 교육지원시설로 조성ㆍ운영하는 수목원

② 정원은 조성ㆍ운영 주체, 기능 및 주제에 따라 다음 각 호와 같이 구분한다.

1. 국가정원: 국가가 조성ㆍ운영하는 정원

2. 지방정원: 지방자치단체가 조성ㆍ운영하는 정원

3. 민간정원: 법인ㆍ단체 또는 개인이 조성ㆍ운영하는 정원

4. 공동체정원: 국가 또는 지방자치단체와 법인, 마을ㆍ공동주택 또는 일정지역 주민들이 결성한 단체 등(이하 “공동체”라 한다)이 공동으로 조성ㆍ운영하는 정원

5. 생활정원: 국가, 지방자치단체 또는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관으로서 대통령령으로 정하는 기관이 조성ㆍ운영하는 정원으로서 휴식 또는 재배ㆍ가꾸기 장소로 활용할 수 있도록 유휴공간에 조성하는 개방형 정원

6. 주제정원

가. 교육정원: 학생들의 교육 및 놀이를 목적으로 조성하는 정원

나. 치유정원: 정원치유를 목적으로 조성하는 정원

다. 실습정원: 정원 설계, 조성 및 관리 등을 통하여 전문인력 양성을 목적으로 조성하는 정원

라. 모델정원: 정원산업 진흥을 위하여 새롭게 도입되는 정원 관련 기술을 활용하여 조성하는 정원

마. 그 밖에 지방자치단체의 조례로 정하는 정원

③ 제2항 각 호에 따른 정원이 갖추어야 하는 시설의 종류 및 기준 등은 대통령령으로 정한다.[전문개정 2020. 12. 22.]

라. 이 건 일부개정조례안에서 정의하고 있는 “전주정원”은 같은법 제4조에서 규정하고 있는 정원에 해당하지 않는다고 볼 수 있습니다. 따라서 전주시 고유 정원으로 개인‧법인‧단체 및 공공기관이 조성·운영하는 정원을 말하는 것으로 보입니다.

마. 이렇게 전주정원의 정의의 범위에 해당되는 전주정원을 대상으로 발굴 등록 개방 확산을 하고, 전주정원으로 등록한 자에 대하여 사업 추진에 소요되는 비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있도록 하고 있습니다. 따라서 이 건 일부개정조례안과 같이 지방자치단체의 조례로 정하여 사업 추진에 소요되는 비용의 지원이 가능한 것으로 판단되는데,

지방자치법 제15조에서 말하는 '법령의 범위 안'이라는 의미는 '법령에 위반되지 아니하는 범위 안'이라는 의미로 풀이되는 것으로서, 특정 사항에 관하여 국가 법령이 이미 존재할 경우에도 그 규정의 취지가 반드시 전국에 걸쳐 일률적인 규율을 하려는 것이 아니라 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하고 있다고 해석될 때에는 조례가 국가 법령에서 정하지 아니하는 사항을 규정하고 있다고 하더라도 이를 들어 법령에 위반되는 것이라고 할 수가 없다.(출처 : 대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 [단양군공유재산관리조례중개정조례안에대한재의결] > 종합법률정보 판례)

바. 예산의 범위에서 지원은 지방재정법에 맞게 지원되어야 하며, 지방재정법 제17조 제1항 각호 중 제4호에서 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에 대한 법제처에서 유사 질의 회신 내용은 아래와 같습니다.

제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.  <개정 2014. 5. 28.>

1. 법률에 규정이 있는 경우

2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우

3. 용도가 지정된 기부금의 경우

4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우

지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 되어 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009.12.24, 선고, 2008추87, 판결례), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수 불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010.2.4, 선고, 2009구합1285) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니 하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.(법제처 의견 13-0292)

바. 따라서, 전주정원으로 등록한 개인에게 사업을 추진하는 비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있도록 하게 하기 위해서는 지방자치단체가 자체사업계획과 예산으로 대상ㆍ방법ㆍ범위 등을 구체적으로 정한 당해 지방자치단체의 조례로 규정해야 공직선거법에서는 지방자치단체장이 직무상기부행위로 보지 아니한다. 로 규정하고 있으니, 충분한 논의를 통한 심도 있는 심사를 하여 주시기 바랍니다.

제112조(기부행위의 정의 등)②제1항의 규정에 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 기부행위로 보지 아니한다.<개정 2004. 3. 12., 2005. 8. 4., 2008. 2. 29., 2010. 1. 25., 2013. 8. 13., 2017. 3. 9.>

4. 직무상의 행위

나. 지방자치단체가 자체사업계획과 예산으로 대상ㆍ방법ㆍ범위 등을 구체적으로 정한 당해 지방자치단체의 조례에 의한 금품제공행위

전주시 천만그루 정원도시 조성 및 진흥에 관한 조례 일부개정조례안 비용추계서 미첨부 사유서

1. 비용발생요인 및 관련조문

○ 비용발생요인

- 전주정원으로 등록한 자에 대한 사업비 지원

○ 관련조문 : 안 제10조(전주정원의 등록 등)

2. 미첨부 근거 규정

○ 「전주시 의안의 비용추계에 관한 조례」 제3조제1항제1호에 해당

- 소요되는 예상 비용이 연평균 1억원 미만이거나 한시적 경비로서

총 3억원 미만의 경우

3. 미첨부 사유

○ 연평균 1억원 미만 범위 내에서 예산 지원 예정

4. 작성자

작성자	전주시 정원도시자원순환본부 천만그루정원도시과장 박칠선
연락처	(063) 281-2530